O projeto de implantação do novo sistema de agendamento da secretaria tem cronograma, orçamento e equipe. Tem também um calendário de licitação que pode ser impugnada, um orçamento que pode ser contingenciado no meio do ano e uma eleição que pode trocar a gestão antes da entrada em produção. A gestão de riscos na administração pública existe para lidar com esse tipo de incerteza, e quem gerencia projetos num órgão público precisa conhecer as regras do jogo, porque elas mudam o que se pode responder e quem decide.
O ciclo de riscos é o mesmo de qualquer projeto: identificar, analisar, responder e monitorar, como mostra o guia de gestão de riscos em projetos. O que muda no setor público são as obrigações formais, os riscos típicos e as respostas disponíveis. A seguir, o que é gestão de riscos no contexto público, o que as normas exigem, o que muda em relação ao projeto privado e como adaptar o registro de riscos do seu projeto.
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O que é gestão de riscos na administração pública
No setor público, a gestão de riscos é parte da governança do órgão. Ela olha para os objetivos institucionais (prestar um serviço, cumprir uma política pública, aplicar bem o recurso) e para os eventos que podem impedir esses objetivos. Os projetos são uma das formas de alcançar esses objetivos, e por isso os riscos de cada projeto precisam conversar com a política de riscos da organização.
Na prática, isso significa duas camadas:
- A camada institucional: política de gestão de riscos, comitê de governança, apetite a risco, matriz de riscos do órgão, relatórios para a alta administração.
- A camada do projeto: registro de riscos, respostas, donos, reservas e revisão periódica, alinhados à camada institucional.
O desafio de ligar as duas camadas é o mesmo das empresas, tema do artigo sobre riscos do projeto e riscos corporativos. No setor público, porém, a ligação é cobrada formalmente.
O que as normas exigem
As referências mais usadas no Executivo federal, que também inspiram estados e municípios:
| Norma | O que estabelece |
|---|---|
| Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 1/2016 | Controles internos, gestão de riscos e governança no Poder Executivo federal |
| Decreto nº 9.203/2017 | Política de governança da administração pública federal, com a obrigação de a alta administração manter um sistema de gestão de riscos e controles internos |
| Lei nº 14.133/2021 (art. 11, parágrafo único) | A alta administração responde pela governança das contratações, incluindo gestão de riscos e controles internos |
| Lei nº 14.133/2021 (art. 18) | A fase preparatória da contratação deve analisar os riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução do contrato |
| Lei nº 14.133/2021 (art. 22) | Matriz de alocação de riscos entre contratante e contratado, obrigatória em alguns casos |
| Lei nº 14.133/2021 (art. 169) | As contratações se sujeitam a práticas contínuas de gestão de riscos e controle preventivo, organizadas em três linhas de defesa |
O Tribunal de Contas da União (TCU) também publicou um referencial básico de gestão de riscos, usado como guia por muitos órgãos. Estados e municípios têm decretos próprios, e empresas estatais seguem a Lei nº 13.303/2016. Antes de montar o plano de riscos do projeto, procure a política de riscos do seu órgão: ela define escalas, faixas e instâncias de decisão que o projeto deve seguir.
Este resumo não substitui a leitura dos textos legais nem as orientações da assessoria jurídica e do controle interno do órgão.
As três linhas de defesa no dia a dia do projeto
O art. 169 da Lei 14.133 organiza o controle das contratações em três linhas. Para o gerente de projetos, a tradução é direta:
- Primeira linha: a equipe do projeto, o agente de contratação, o fiscal e o gestor do contrato. É quem identifica e trata os riscos no dia a dia.
- Segunda linha: a assessoria jurídica e o controle interno do órgão. Revisam editais, contratos e a matriz de riscos, e apoiam a primeira linha.
- Terceira linha: o órgão central de controle interno e o tribunal de contas, com avaliação independente.
Um registro de riscos bem mantido pela primeira linha é a melhor defesa do projeto quando a segunda e a terceira linhas fazem perguntas.
O que muda em relação ao projeto privado
| Aspecto | Projeto privado | Projeto público |
|---|---|---|
| Objetivo de referência | Retorno, prazo, satisfação do cliente | Benefício à sociedade, legalidade, uso eficiente do recurso |
| Orçamento | Pode ser remanejado por decisão da diretoria | Depende da lei orçamentária, de empenho e está sujeito a contingenciamento |
| Contratação | Negociação direta | Licitação ou contratação direta com regras legais, prazos de recurso e impugnação |
| Transferência de riscos | Contrato, seguro e negociação livres | Por contrato e matriz de alocação, dentro do que a lei permite |
| Escalonamento | Para o patrocinador | Para a autoridade competente, com decisão formal e motivada |
| Prestação de contas | Ao conselho e aos acionistas | Ao controle interno, ao tribunal de contas e à sociedade |
| Continuidade | Depende da estratégia da empresa | Depende também do ciclo político e de mudanças de gestão |
A consequência mais prática: muitas respostas que no setor privado seriam rápidas (remanejar verba, trocar fornecedor, contratar um especialista na semana seguinte) no setor público exigem processo, prazo e registro. Por isso a resposta precisa ser planejada com mais antecedência, e o gatilho precisa disparar mais cedo.
Riscos típicos de projetos do setor público
Alguns riscos aparecem com frequência em projetos de órgãos públicos. Use a lista como roteiro de identificação, adaptando ao seu contexto:
- Contratação: licitação deserta ou fracassada; impugnação do edital; recurso que suspende o certame; proposta inexequível vencedora.
- Orçamento: contingenciamento; atraso no repasse de convênio ou transferência; fim do exercício sem empenho.
- Execução contratual: baixa capacidade técnica ou financeira do contratado; pedidos de reequilíbrio; fiscalização com equipe reduzida.
- Governança e política: mudança de gestão ou de prioridade; saída do patrocinador; decisões que dependem de vários órgãos.
- Controle: apontamento do controle interno ou do tribunal de contas que exige ajuste ou suspende uma etapa.
- Externos: licenças ambientais, desapropriações, judicialização por terceiros.
Como os riscos contratuais são divididos com o contratado, e o que a Lei 14.133 diz sobre isso, está no artigo sobre matriz de alocação de riscos.
Como adaptar o ciclo de riscos do projeto
- Alinhe-se à política do órgão. Use as escalas, as faixas e o vocabulário da política de riscos institucional. Se o órgão segue a ISO 31000, a tradução da norma para o projeto está no artigo sobre ISO 31000 aplicada a projetos.
- Comece os riscos na fase preparatória. Os riscos da contratação são identificados nos estudos preliminares, não depois do contrato assinado. É ali que se decide o que vai para a matriz de alocação.
- Separe os riscos alocados ao contratado dos riscos do órgão. O risco transferido ao contratado continua sendo acompanhado: se ele acontecer, o serviço à população atrasa do mesmo jeito.
- Documente as decisões. Cada risco aceito, cada resposta escolhida e cada escalonamento deve ter registro, data e responsável. No setor público, a motivação da decisão faz parte da decisão.
- Defina gatilhos com prazo administrativo. Se uma nova contratação leva meses, o gatilho que aciona o plano B precisa disparar meses antes.
- Integre o fiscal do contrato ao monitoramento. É ele quem vê primeiro os sinais de que o contratado não vai cumprir.
O modelo de plano de gerenciamento de riscos traz as seções que o documento deve ter; acrescente uma seção com as normas aplicáveis e as instâncias de decisão do órgão.
Exemplo ilustrativo: sistema de agendamento de uma prefeitura
| Risco (causa, evento, efeito) | P | I | Nível | Estratégia | Resposta |
|---|---|---|---|---|---|
| Porque o mercado de fornecedores é pequeno, a licitação pode ser deserta, o que atrasaria o início em até quatro meses | 3 | 4 | Alto (12) | Mitigar | Consulta pública e audiência com o mercado antes do edital |
| Porque o orçamento depende de receita incerta, a despesa pode ser contingenciada no segundo semestre, o que suspenderia a implantação | 2 | 5 | Alto (10) | Escalar | Levar à secretaria de planejamento a priorização do projeto na programação financeira |
| Porque a eleição ocorre antes do fim do projeto, a nova gestão pode mudar a prioridade, o que interromperia a implantação | 3 | 4 | Alto (12) | Mitigar | Entregar a primeira unidade funcionando antes do período eleitoral e documentar os resultados |
| Porque os servidores do atendimento têm escala apertada, o treinamento pode ter baixa adesão, o que reduziria o uso do sistema | 3 | 3 | Médio (9) | Mitigar | Treinamento em serviço, por turno, com multiplicadores |
Comece pelo registro do seu projeto
Pegue o registro de riscos do seu projeto e confira três coisas: se os riscos da contratação estão lá, se cada risco transferido ao contratado continua sendo acompanhado e se as decisões de aceitar ou escalar estão documentadas. Para organizar isso numa ferramenta pronta, use a matriz de riscos gratuita da Projeto Diário: você registra ameaças e oportunidades com causa, evento e efeito, pontua de 1 a 5, define estratégia, responsável e gatilho e exporta o registro em Excel ou PDF para anexar ao processo ou levar ao comitê de governança.
