Gestão de programas na administração pública: como estruturar

A gestão de programas públicos começa com um problema que todo servidor conhece: o resultado que a população espera depende de várias frentes ao mesmo tempo, conduzidas por áreas diferentes, com orçamentos, contratos e prazos próprios. Reduzir a fila de uma especialidade médica, por exemplo, pode exigir sistema, contratação, capacitação, mudança de norma e acordo com outro ente. Cada frente pode virar um projeto bem gerido e, ainda assim, a fila continuar do mesmo tamanho.

Gerenciar essas frentes como um programa significa nomear o resultado, dar a alguém a responsabilidade de coordenar o conjunto e medir o benefício para a sociedade, não só a execução de cada contrato. No setor público isso tem uma vantagem pouco explorada: boa parte da estrutura que um programa precisa, como objetivo, indicador, meta e órgão responsável, já é exigida pelos instrumentos formais de planejamento.

Programa do orçamento e programa gerenciado

No setor público, a palavra "programa" tem dois usos. O primeiro é o do planejamento orçamentário, que organiza objetivos, metas e gastos de governo. O segundo é o da gestão de programas, um conjunto temporário de projetos e ações coordenados para obter benefícios. A distinção completa, com exemplos, está em plano, programa e projeto: diferenças.

Para estruturar o trabalho, o que importa é a relação entre os dois: o programa do orçamento dá a finalidade e o recurso; o programa gerenciado organiza os projetos que vão entregar um resultado específico dentro dele. Um mesmo programa do plano plurianual (PPA) pode abrigar vários programas gerenciados, além de atividades permanentes.

O que a legislação federal já oferece como estrutura

Na esfera federal, a Lei nº 14.802, de 10 de janeiro de 2024, que instituiu o PPA 2024-2027, define os atributos de cada programa finalístico. Vale ler o artigo 2º com olhos de gerente de programas, porque vários conceitos se encaixam diretamente:

A mesma lei prevê monitoramento dos programas com dados publicados em sítio oficial, um relatório anual de monitoramento enviado ao Congresso Nacional até 30 de setembro e avaliação de políticas selecionadas pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Também determina que os planos dos órgãos federais sejam compatíveis com o PPA.

Na governança, o Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, define governança pública como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle usados para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, e atribui à alta administração de cada órgão o dever de implantar e manter esses mecanismos. O Tribunal de Contas da União (TCU) publica referenciais de governança de políticas públicas que ajudam a traduzir esses princípios em práticas verificáveis.

Estados e municípios têm instrumentos próprios de planejamento, com nomes e regras definidos na legislação local. Confira o que vale no seu ente antes de desenhar a estrutura. O raciocínio, porém, é o mesmo: aproveitar o que já é obrigatório em vez de criar uma camada paralela de controles.

Como estruturar um programa público passo a passo

1. Comece pelo problema público. Escreva o problema com dados: quem é afetado, em que escala, onde. O objetivo do programa é a mudança nesse problema, não a execução do orçamento.
2. Ligue o programa ao planejamento formal. Identifique a qual programa do PPA, objetivo estratégico do órgão ou plano setorial ele pertence. Essa ligação protege o programa em trocas de gestão e facilita a prestação de contas.
3. Desenhe o mapa de benefícios. Do benefício para a sociedade até as entregas, passando pelas mudanças na forma de trabalhar. No setor público, muitas mudanças são normativas: portarias, fluxos, regras de atendimento.
4. Defina os componentes. Projetos de obra ou de sistema, contratações, capacitações, ajustes normativos e ações de comunicação entram como componentes, cada um com responsável.
5. Monte a governança. Patrocinador com autoridade sobre as áreas envolvidas, comitê com representantes dessas áreas, gerente do programa com mandato formal e, quando houver, o escritório de projetos como apoio metodológico. Registre a estrutura em ato oficial, como portaria, para dar legitimidade.
6. Alinhe o roadmap ao calendário público. Ondas do programa precisam conversar com o ciclo orçamentário, com o tempo das licitações e com os períodos de restrição eleitoral, quando aplicáveis.
7. Escolha indicadores que conversem com o PPA. Sempre que possível, use os mesmos indicadores ou indicadores que se somam aos do plano formal, com linha de base e meta. O desenho detalhado está em indicadores do programa.
8. Trate riscos próprios do setor. Licitação deserta ou impugnada, contingenciamento, mudança de prioridade política, dependência de outro ente. O tema tem tratamento próprio em gestão de riscos em projetos públicos.
9. Planeje a transparência. Defina o que será publicado, com que frequência e onde. Programa com indicadores públicos ganha apoio e sofre menos com descontinuidade.
10. Planeje a passagem para o serviço contínuo. O programa termina; o serviço público continua. Desde o início, defina qual área vai operar o que o programa entregar.

Estudo de aplicação: redução da fila de consultas especializadas

O caso é fictício e serve para mostrar o raciocínio. Uma secretaria municipal de saúde tem fila longa para consultas em algumas especialidades. A gestão decide estruturar um programa em vez de abrir mais um contrato isolado.

Problema e objetivo. Pacientes esperam meses por consulta especializada, e parte dos encaminhamentos poderia ser resolvida na atenção básica. O objetivo é reduzir o tempo de espera nas especialidades críticas.

Componentes.

Benefícios e indicadores. O benefício final é o tempo médio de espera por especialidade. Os intermediários são a proporção de encaminhamentos devolvidos por falta de critério, o número de casos resolvidos por teleconsultoria sem encaminhamento e o absenteísmo nas consultas agendadas. Todos têm linha de base medida antes do início.

Governança. O secretário é o patrocinador. O comitê reúne regulação, atenção básica, especializada, tecnologia e compras, e se encontra mensalmente. A gerente do programa é uma servidora da regulação, designada por portaria. O escritório de projetos da prefeitura apoia com o modelo de relatório e o acompanhamento do roadmap.

O que a estrutura de programa mudou. Sem ela, os mutirões teriam sido contratados primeiro, por serem a resposta mais visível. Com o mapa de benefícios, ficou claro que, sem protocolos e regulação informatizada, a fila voltaria a crescer logo depois dos mutirões. A primeira onda passou a ser protocolos e regulação; os mutirões vieram na segunda, com a fila já depurada de encaminhamentos sem critério.

Transição. Ao fim, a regulação informatizada e os protocolos ficam com a área de regulação, a teleconsultoria com a atenção básica, e o indicador de tempo de espera entra no relatório de gestão da secretaria.

O que muda em relação a um programa privado

• Orçamento anual para resultado plurianual. O programa precisa de garantia de continuidade no planejamento formal, ou cada exercício vira uma renegociação.
• Contratações demoram e têm regras próprias. O tempo do processo licitatório entra no caminho crítico do programa.
• Vários órgãos e entes. O gerente do programa raramente tem autoridade hierárquica sobre todos os envolvidos. Acordos formais de cooperação e um patrocinador com peso político fazem a diferença.
• Controle externo e social. Decisões precisam de registro e motivação. Isso é custo, mas também é proteção para quem decide.
• Trocas de gestão. Programas bem documentados, com indicadores públicos e equipe técnica permanente, atravessam mudanças de governo com mais facilidade.

Erros comuns na gestão de programas públicos

• Chamar de programa uma lista de obras. Sem benefício definido e sem coordenação entre componentes, é só uma carteira de projetos com outro nome.
• Medir execução orçamentária como resultado. Empenho e liquidação mostram gasto, não mudança na realidade.
• Criar uma estrutura paralela ao planejamento formal. Os indicadores do programa e os do PPA divergem, e ninguém sabe qual vale.
• Gerente sem mandato. Sem ato formal e sem acesso ao patrocinador, o gerente do programa vira apenas um consolidador de relatórios.
• Esquecer a operação. O programa entrega o sistema e a capacitação, mas nenhuma área foi preparada para manter o serviço.

A governança de um programa de projetos e a relação entre benefícios e partes interessadas, temas centrais para quem estuda para o Program Management Professional (PgMP), estão no guia de gestão de benefícios, stakeholders e governança no PgMP.

Para começar no seu órgão, escreva numa página o problema público, o programa formal ao qual ele se liga e as frentes que precisam andar juntas. Depois, use o mapa da gestão de programas da Projeto Diário, gratuito, para ver de uma vez os assuntos que o gerente do programa precisa conduzir e em que momento cada um ganha peso, e para explicar à alta administração a diferença entre acompanhar projetos soltos e conduzir um programa.